使林业发展确实贯彻,优先推动9个试点县市开展水浇地经营权确权专业

金融是经济的血脉,信贷瓶颈一直是制约农业发展的一块绊脚石。如何打通金融服务农业经济的“任督二脉”,让农村金融真正活起来,是发展农村经济中一直思考的课题。

近几年,百家,中央一号文件、政府工作报告多次鼓励探索农村产权抵押问题。2015年8月,国务院专门下发指导意见,明确提出开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作。2015年年底,全国人大常委会授权232个县市暂时调整实施《物权法》《担保法》关于“集体所有的耕地使用权不得抵押”的法律规定,为农村承包土地经营权抵押贷款消除了法律障碍。此次授权中,河南省有9个县市名列其中。作为农业大省,河南省能否借此机遇,有效盘活沉睡的土地资产,破解“三农”融资难题,是有关各方共同关注的问题,河南省在试点中面临的情况和问题也具有一定的代表性和研究价值。

农村,最不缺的是土地,如何使农业发展真正实现“坐地生金”,让“沉睡资源”向信贷资源转变?通过农村土地承包经营权抵押贷款的探索和实践,我们已经看到,创新“三农”服务模式,助力新型农业经济发展,金融一旦在农村扎下根来,接上地气,就会产生令人惊叹的创造力。

实践与成效

探索农村土地承包经营权抵押贷款土地也可以成为实实在在的信贷支持

(一)建立试点工作框架和督导机制。河南省政府成立了省级试点工作指导小组,涵盖人民银行、农业、财政、国土资源、税务等14个部门,办公室设在人民银行郑州中支。制定省级试点工作实施方案,召开现场推进会,开展政策宣讲,大力推进试点工作,并推动成员单位和试点县建立对口联系制度,开展专门督导。河南省委全面深化改革领导小组也将此项试点工作纳入重点改革事项,定期开展督导。9个试点县市也成立了县级试点工作指导小组,并制定了工作方案,建立了跨部门协调机制,指导金融机构参与试点工作。

土地变成信贷资源,一直被认为是解决“三农”融资难的“牛鼻子”。开办农村土地承包经营权抵押贷款,能加快农民增收、农业增效、农业产业化进程的有效助推剂,使农业发展真正实现“坐地生金”。

(二)初步创立了基础条件和配套机制。农地确权颁证工作稳步进行。优先推动9个试点县市开展农地经营权确权工作,平均确权率达93%,高于全省平均水平12个百分点。在此基础上,各试点县市陆续颁证到户,为下一步进入抵押程序提供基础条件。农村产权流转交易平台初具规模。各试点县市成立了农村土地流转服务中心或农村产权交易中心,提供农村产权登记备案、价值评估、抵押融资及风险处置等服务,为打造农地经营权交易流转的活跃市场奠定了基础。多元化风险补偿机制初步形成。推动9个试点县市设立了风险补偿基金,总额达1.28亿元。

为拓宽“三农”融资渠道,扩大农村有效担保物范围,土地承包经营权抵押贷款已在多地开展试点。此前,为加快试点落地,中国人民银行无锡市中心支行积极推动辖内涉农金融机构参与试点,并重点选择了无锡法人银行无锡农商行率先探索创新。据介绍,无锡农商行早在2014年10月就为玉祁街道的无锡市国蓉水产专业合作社发放了全市首笔土地经营权利抵押贷款,金额为75万元,目前共向惠山区2家农业合作社以土地承包经营权抵押发放贷款155万元,宜兴农商行也向辖内3家农业经营主体成功发放了90万元农地经营权抵押贷款。

(三)增信模式和信贷产品日益丰富。为推进农地抵押贷款落地实施,各试点县市通过整合多方力量,探索了不同的增信模式,如“农村承包土地的经营权+担保增信”“农村承包土地的经营权+风险补偿基金+农业保险”等。在此基础上,金融机构积极参与其中,与农地经营权抵押贷款相关的信贷产品日益丰富,如长葛农商行和长葛轩辕村镇银行分别推出“农地通”“利农通”等信贷产品。

为推进农村土地承包经营权抵押贷款规范运作,人行无锡中支联合市委农办、市金融办出台相关意见,明确了贷款对象、贷款用途和贷款条件,并提出了完善农地经营权流转、抵押登记备案制度等若干项重点工作。惠山区政府于2015年8月印发了农村土地承包经营权抵押贷款试点工作实施意见等相关办法,明确了操作流程、抵押物价值认定、处置办法等,惠山区也被纳入全国农村土地承包经营权抵押融资试点地区。

存在的问题

作为一项民心工程,开展农村土地承包经营权抵押贷款业务,对于推动农业产业化和农村金融业的发展有着积极作用。“以往担保贷款的额度很低,不能解决实际困难,现在用土地经营权抵押进行贷款,贷款额度大大提高。”土地承包经营权抵押贷款,解了很多农民的燃眉之急,这也为解决新农村建设中的融资难问题开辟了新的途径。

(一)贷款规模较小。9个试点县市发放农地经营权抵押贷款的笔数和金额,与农业大省土地资源丰富、农业生产资金需求量大的特点不匹配,与一些兄弟省份也存在差距。

土地经营权不是实物,风险如何防?风险补偿机制解除金融机构后顾之忧

贷款期限较短。2016年发放贷款中,一年以内贷款占比69%,三年以上贷款占比不足1%,与当前农业生产周期长等特征不匹配,农业农村长期资金需求的满足率和覆盖率还需进一步提高。

农村土地承包经营权抵押贷款全国都处在试点阶段,具体实施中金融机构有顾虑:农村土地承包经营权不同于其他抵押物,其有效性、稳定性受政策、市场以及剩余经营年限等因素影响较大,由于土地经营权不是实物,一旦出现问题,银行拥有土地的经营权不能变现。

贷款利率较高。2016年发放贷款平均利率达9%,反映了出借人对农地经营权抵押贷款存在较高的风险补偿要求,而对于抵押物的价值体现不足,与抵押机制设计不匹配。

怎么办?采访了解到,为解除金融机构后顾之忧,我市探索建立了农地经营权抵押贷款风险缓释,推动惠山区建立农地经营权抵押贷款风险补偿机制,按照“专户存储、专账核销、专款专用、封闭运行”要求进行运作。惠山区政府确保建立每年2000万元的“农村金融改革风险基金”,专门用于区内支持农村金融的贷款过桥、转贷、收购抵押物和债权资产,以及对金融机构“三农”贷款本息的损失补偿及种养殖业的贴息,其中对农地经营权抵押贷款净损失进行补偿,试点期间,补偿比例为50%。此外,推动有条件的县区完善贷款损失保障或补偿机制,将土地经营权抵押贷款纳入风险分担或补偿范围,通过风险缓释机制尽早实施抵押物收购或进行风险补偿,减少农村土地经营权不良贷款处置周期,促进试点金融机构有效持续开展相关业务。

贷款供给主体较少。目前提供农地经营权抵押贷款业务的主要是自主创新权限较大的地方法人金融机构,其中农商行、农信社和邮储银行发放贷款余额占比达78%,而多数全国性银行,受业务创新授权不足、对试点工作认识不到位等因素影响,尚未涉足农地经营权抵押贷款业务。

搭建农村产权交易平台为农地经营权流转营造公平的市场环境

配套机制有所欠缺。与农地经营权抵押贷款相配套的确权颁证、产权流转、风险缓释、抵押物处置等工作机制也不够健全,难以激发金融机构的放贷意愿。

除了经营权不能变现的担忧,由于辖内农村产权交易平台建设还不到位,作为风险处置措施中最重要的抵押物转让还缺乏交易平台,一旦发生信贷风险,处置变现将面临诸多困难。

原因分析

推动试点县区在已有的农地经营权流转服务平台基础上,逐步补充和完善农地经营权流转、评估、抵押、处置以及土地经营权抵押贷款登记等功能,建立健全农村产权交易平台就显得非常重要。

农村产权改革滞后和土地流转市场不完善制约了农村承包土地的经营权抵押贷款业务发展。2016年,中央从农村实际出发,明确了农村承包土地所有权、承包权和经营权“三权”分置的产权安排,相关政策也明确要发展统一的土地流转市场,但整体上,目前我国土地流转市场仍处于初级阶段,相对比较封闭,土地资源市场化配置程度不高。作为附着在农村产权制度和土地流转制度之上的农地经营权抵押贷款,受制于不完善的外部政策环境和薄弱的基础条件,其发展不可能一蹴而就,而是随着农村产权制度改革的推进和土地再流转市场的成熟而逐渐发展,需要一个循序渐进的过程。

采访了解到,我市在去年底出台了关于农村产权流转交易市场建设的相关意见,明确试点先行、分层推进、分年分步实施的完善平台建设的计划。作为试点的惠山区,于去年底前立足原有的农村土地承包经营权流转服务中心,建成镇农村产权流转交易服务中心。到2016年底,我市所有镇争取全面建成,县区交易平台建设到位,县区、镇两级体系建成运行,为农村土地经营权流转和处置营造公平、公开、公正的市场环境。

信息不对称和交易成本高等原因导致农村承包土地的经营权抵押贷款市场失灵问题。由于农村的资源禀赋与城市有着明显的差距,加上农业生产周期较长以及农业生产本身的弱质性,使得农村难以培育出像城市那样成熟而完善的金融市场体系。在当前农村金融市场条件下,农地抵押物价值体现的全流程闭环尚未完全打通,存在一些薄弱环节,影响贷款供需双方有效衔接。因此,农地抵押贷款从一开始起,就处于一种不完全竞争的市场状态,受信息不对称等因素影响,存在“市场失灵”现象。金融机构在贷款过程中,难以有效、全面掌握借款人的相关信息,较难制定出差异化的信贷产品以满足需求,从而限制了金融产品的供给;而低风险水平的农户会积极寻求其他低成本的融资方式,高风险水平的农户则具有较强的贷款积极性,进而导致违约率大大上升;为规避风险,金融机构会压缩对农户的贷款投放规模而转向其他非农领域。加上抵押物处置等后续风险处置机制尚不健全,对银行来说,交易成本较高,对土地经营权抵押贷款意愿不强烈。

地方政府在构建市场体系过程中的引导作用发挥不够充分。农地经营权抵押贷款是新生事物,各市场主体对其认知度还不够成熟,需要发挥政府的引导作用,调动各方参与积极性。而试点一年来,尽管各级政府都投入了相当大的精力,但政府引导作用仍未充分发挥,相关配套机制不够健全。确权颁证速度较慢。部分试点县市由于重视度不够、安排部署晚,再加上档案整理户数多、技术单位不尽力等实际困难,导致农地颁证率仍较低,影响试点工作的进一步开展。风险担保和补偿机制不健全。部分试点县市存在担保基金投入不足、额度偏小、风险补偿比例不高、代偿程序复杂以及追偿成本高等问题,财政资金的引导和撬动作用发挥不够。

受抵押物处置难等原因影响,金融产品供给的意愿和规模有待提高。当前,金融机构在处置农地经营权抵押物时,可供选择的方式主要有再流转交易、协商收购、仲裁、诉讼等。再流转交易方式下,受土地的不可移动性等因素制约,再流转的空间范围局限于缺乏竞争的当地市场,导致再流转效率低下、交易费用高、道德风险高等难题,其他处置方式在实践过程中也面临协调成本高、处理环节多、耗时长等诸多困难和问题。

受农户流转意识不强及规模化新型农业经营主体发展缓慢等因素影响,有效信贷需求有待扩大。目前金融机构农地经营权抵押贷款主要面向具有一定规模的新型农业经营主体。然而,由于地区经济发展的差异性和不平衡性,加上农户受传统小农经济思想和农村社会保障发展缓慢等因素影响,对土地的依赖性较高,土地流转意愿不强,全省新型农业经营主体整体上发展水平不高,限制了对农地经营权抵押贷款有效需求的扩大。

对策与建议

加快推进农村产权制度改革,完善农村土地流转市场建设。市场是产权交易和优化资源配置以及确保权能有序、高效实现的有效手段和必经之路,成熟完善的市场要求具备权属清晰、交易成本低、供求信息充分、抵押物变现容易、供需主体数量众多等特征。当前,应加快推进农村产权制度改革,并借鉴国内外土地流转市场建设经验,建立符合市场规律的流转机制,促进土地资源优化配置,为农地抵押贷款提供良好制度保障和市场环境。同时也要借助农村改革和土地流转市场建设的契机,加大对农村社会保障制度建设,削弱农地的社会保障功能,提高农民土地流转的意识和积极性。

夯实地方政府引导责任,加快建立健全配套机制。相关主管部门应加快确权颁证,打通将农地资源转化为资产的前提和基础。建立健全“省—市—县—乡—村”多级联网的农村产权流转交易平台,有效消除交易双方的信息不对称现象,降低交易成本。建立健全多层次、多主体的风险分担机制:在政府层面,建立农地经营权抵押贷款风险补偿基金和担保基金;在金融机构层面,鼓励和引导保险公司、土地信托公司以及担保公司涉足农村土地经营权抵押贷款,分担风险;在农户和农业新型经营主体层面上,融合农村合作组织、集体经济组织、中介组织、村两委以及联保农户形成稳定信用联盟,从而将业务风险有效地分散在政府、金融机构、农村组织和农户之间。完善抵押物处置机制,由政府成立专门的农村土地流转收储机构,统一收储、统一整合发包,实现抵押权的再次流转和变现。

增加信贷产品供给,优化农村金融生态环境。引导金融机构结合各试点县市实际情况,创新推出多样化的抵押担保模式和信贷产品,同时进一步简化信贷产品管理流程,适度延长贷款期限,满足农地经营权流转的有效资金需求。建立健全农村信用体系,建立健全农村信用数据库,降低信息收集成本。强化金融债权司法保护,建立健全对失信群体的惩戒机制,严厉打击各种非法金融活动和逃废债行为。

培育发展规模化水平高的新型农业经营主体,适时推进农村承包土地的经营权抵押贷款证券化。长期来看,农村土地的规模化、机械化、科技化已成为重要趋势,而新型农业经营主体是农业现代化发展的重要载体。如何满足新型农业经营主体发展所需的中长期、低成本资金是农业农村发展的核心和重点问题,而农地经营权抵押贷款证券化是解决“三农”中长期资金的可能选择。农地经营权抵押贷款证券化可提高资产流动性,支持抵押物的高效处置和变现,同时促进银行信贷风险进一步分散化,为工商业等非农资本进入农业领域创造条件,也为投资者提供风险和收益多样化的投资品种,实现市场主体的多方共赢,有利于从根本上缓解“三农”中长期融资难、融资贵问题。但目前抵押贷款证券化还面临着诸多约束,应从培育市场、制度环境建设、控制风险等角度,尽早启动探索,为农地抵押经营权贷款的全面铺开创造良好的环境。

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