不少农民反映村干部选举中有贿选的情况,我国农村共有62万多个村党支部书记和村委会主任

■对话动机一场大规模督察村官违法违纪的行动正在全国展开。从7月初开始,由中纪委、中组部、中农办、农业部等10个部门组成的村干部廉洁自律建设督察调研组,分头奔赴海南、青海,湖南、辽宁,山东等八个省份,对目前群众反映较多、呼声较高的村干部违法违纪行为,进行为期近两个月的深入调研。据悉,这种督导调研的行动在国内尚属首次。
让人关注的是,调研后,中央将对相关法律进行补充修改,从法律层面加强对村干部的监督管理。8月3日,本报记者就此次督导调研相关情况对话相关负责人。
温总理批示要求调研
新京报:此次对村干部违法违纪问题进行全国性的督察调研,是怎么缘起的?
王:最近一段时间,一些地方村干部违法违纪问题比较突出,造成群众上访不断,这些问题引起了中央领导的高度关注。国务院总理温家宝、副总理回良玉、中共中央书记处书记、中央纪委副书记何勇等中央领导先后批示,要求摸清目前的村干部违法违纪究竟有什么表现和类型,对农民造成了什么样的危害,并要求寻求解决的办法。
新京报:这是否与最近一段时间发生的群体性事件有关?
王:关系不大,最近的群体性事件毕竟是极个别现象。
村干部贪污挪用土地补偿款、私分集体资产、打白条现象、以权谋利等问题由来已久,而且最近反映较为突出,到了该解决的时候了。
新京报:据调查,在目前的上访案件中,反映村干部违法施政的占多数,这是什么原因?
王:在城市,一个官员如果贪污了10元钱,很难引起注意。但在农村就不同了,农民和村官朝夕相处,而且农村条件较为艰苦,村官搞贪污的话,村民都会盯在眼里。虽然数额不大,但会直接影响农民的切身利益,引起的反响较大,造成的上访和举报相应较多。
新京报:此次督察调研由哪个部门具体负责?
王:此次调研督察行动主要由全国村务公开协调小组办公室发起,中纪委、中组部、中农办、农业部、财政部、国土资源部、司法部、民政部、国家计生委、国家信访局10个协调小组成员单位的有关负责人、协调小组办公室人员参加。
同时,为了充分发挥新闻记者的舆论监督作用和专家学者的决策咨询作用,协调小组还邀请20余家中央级新闻单位,聘请了全国大专院校、科研单位一些著名的专家学者,建立了新闻宣传督导团和专家咨询团,随同调研组一同奔赴调研。
新京报:调研的整个日程如何安排?
王:6月下旬,调研组分成四个组陆续奔赴8个盛区、市进行督察调研,在督察调研之后,8月底调研组将写出专题调研报告,这些报告最终将上报中央,中央有关部门将共同制订防止和约束村干部违法违纪的政策措施。
新京报:所调研的八个省是怎么选出来的?
王:主要是考虑地域及其特点定出来的,山东是华东地区,浙江是沿海发达地区,黑龙江农业面积分布较广,辽宁是农业最发达的地区,湖南、四川属于中部,河北属于纯农业地区,而青海则属于西北地区,这些省份的情况基本能涵盖目前村官违法违纪的全部问题。
新京报:据媒体报道,这是一次最大规模的调研?
王:此前,民政部农业处每年对农村问题都会有专项的调研,但针对村官违法违纪的专项督察调研目前尚属首次,而且这次由中央10多个部委单位参加,规模空前。
调研不是办案 新京报:在各省调研的一些案件是怎么找出的?
王:主要是根据媒体披露出来的一些问题,同时调研组也整理收集了一些各部门收到的上访和举报来信,从中选出了一些问题严重、影响恶劣的案件。调研中也有一些偏差,比如在黑龙江的两个地方,我们调研组赶到时,当地所反映的问题早已得到解决了,我们只能另找线索。
新京报:此次调研主要通过什么方式展开?
王:主要是以听取汇报、召开座谈会、实地检查、入户访谈等形式进行,督察调研中,我们还要与基层干部和农民群众研究探讨加强和改进村干部管理监督工作的意见。
新京报:调研中你们遇到地方政府的阻力了吗?
王:地方政府当然希望上级部门看到他们工作中的好的一面,所以总是想拉着我们去看典型,但这些算不上阻力。当然,这次调研前我们事先也要求各组寻找一些村自治搞得好的典型,好典型也是我们学习研究的对象,他们的经验可以拿来借鉴、推广。
新京报:对于调研,农民的反映如何?
王:反响很大。得知要分组进行督察调研的消息,不少农民给村务公开协调小组办公室打来电话,举报了很多问题,希望我们去他们那里进行调研。农民对这次调研寄予了很高的期望。
新京报:除了进行调研,督察的主要内容是什么?
王:去年,胡锦涛总书记主持中央政治局会议,专题研究“健全和完善村务公开和民主管理制度”。去年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》,对落实农民群众的知情权、决策权、参与权、监督权提出了许多新的明确的政策措施,为农民群众依法维护自己的民主权利提供了依据和保障,此次下村的另一个重要任务,就是督察17号文件的宣传和落实情况。
新京报:调研组调查的案件最终都得到解决了吗?
王:首先要说的是,我们不是办案,对于村干部违法违纪的问题,我们只能督促当地政府尽快处理、解决。
我们此行的目的不是针对具体案情,而是在走村入户中发现问题,总结问题,了解目前的“三农”情况,了解基层党群干群的现状。
村官违法违纪逐年下降
新京报:从目前调研的情况看,村干部违法违纪是怎样一个发展趋势?
王:村干部违法违纪的现象实际上在逐年下降。 新京报:什么原因?
王:1988年中央正式颁布实施了《村委会组织法》,同年10月,十五届三中全会审议通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,在总结农村改革20年经验基础上提出,要进一步扩大农村基层民主,全面推进包括村务公开、民主管理在内的村民自治。随着村民自治的推进,有两个问题引起了中央领导的普遍关注:一是农村一些地方“两委”关系紧张,村书记、村主任争权夺利;二是一些地方重选举,轻管理,被群众称为“半拉子”民主。17号文件的发布实施,提供了村干部开展工作的规范和程序,基本解决了以上两大问题。
可以看出,中央在不断出台政策,制度上有了约束,监督和指导加强了,村干部违法违纪的现象相应地也得到了遏制。
新京报:调研的总体情况如何?
王:从目前的调研情况看,绝大多数的村干部能遵纪守法,贯彻党的方针政策,但极少数村干部的违法违纪现象确实比较严重。
新京报:能否说一些具体的案例? 王:这些要等汇总后才能公布。
新京报:违法违纪的行为主要涉及哪些方面?
王:调研发现,村干部违法违纪行为主要集中在村土地征用、承包、转让中,涉及土地补偿费和安置补偿费的分配和使用;其次,关于扶贫、移民、扶植、水利改造、退耕还林、转移支付等资金,容易引发截流挪用。特别是在城郊接合部和城镇化水平较高的地区,土地开发利用,由于城市经济带动,农村集体资产积累大,而制度跟不上,容易滋生腐败。
新京报:如今农村中因为征地引发的纠纷比较多,这是什么原因?
王:在广西和河北的调研中,我们找到了这个问题的症结所在。在土地征用、补偿中,征用和补偿费国家都有明确的规定,但钱拨到村里后,多少发给农民?多少留给集体?怎么管理使用?相应的政策却没有明确规定,这就滋生了村干部腐败的空间,这个问题亟待解决。
新京报:出现村官违法违纪现象,你认为核心原因在哪?
王:核心原因是相应的法律法规和制度政策没有落实到位,监督形同虚设。监督出问题有两个方面原因,村民群众应是主要的监督主体,却并没有建立起相应的村务理财小组、监督小组;同时,上级有关部门监督不到位,不履行职能,缺失年度审计、年终考评,一年下来,有些乡干部从未到村里去走走,根本不了解村干部的情况。更有甚者,有些乡干部甚至与村干部串通一气,充当村干部的保护伞,形成利益共同体。
新京报:不是有制度约束和保证吗?
王:当权者总是希望权力越大越好,害怕监督。所以中央的通知文件每次到了村里,基层干部故意压着不宣传。山西有一位村民,拿着法律文件找乡镇干部评理,质问他们那里为什么没有选举村委会,这位乡镇干部竟大呼小叫质问村民:“你手里怎么会有村委会组织法?”他认为“保密”工作未做好,让法律文件流散到村民的手里了。
新京报:这次调研,你们也发现了一些好的典型,他们做得好的原因是什么?
王:首先,中央的政策宣传及时深入,村民的民主意识得到了提高。同时,当地政府加大了培训力度,民政、农业、国土资源等部门分别对村两委会成员进行了培训,让他们明白村干部什么能做,什么不能做,该怎么做,加强了村两委会成员的素质,其实也就加强了对村干部自身的监督管理。
有望修法加强监督 新京报:村干部这个群体有什么特点?
王:村干部是一个特殊的群体,他们的身份多数是农民,不属于国家公职人员,约束国家公职人员的条条框框、法律法规,大多对他们不适用,许多乡镇干部也抱怨对他们不好管理。
新京报:前不久,我去云南采访一起村民因对村主任不满,最终将其杀死的事件。
后来村民告诉我,之前他们对村主任的违法违纪行为已多次向乡里举报,却无人过问,最终导致了悲剧的发生。对于村干部违法违纪的举报,是否存在渠道不畅通的现状?
王:村民投诉的渠道总体上应该是畅通的。但村委会属于自治组织,没有一个主管部门具体负责,农民投诉不同的问题就要找相应的部门。举例来说,村里的土地征用问题按职能由国土资源部门监督管理,集体资产由农业部门负责监督管理,选举是民政部门的事,而选举中如出现威胁、恐吓等问题则应由司法部门介入。说实话,目前还没有一整套的村民自治法规,最后造成的结果是,问题是具体的,职能却是笼统的,农民投诉无门,问题越积越多。
新京报:不少农民反映村干部选举中有贿选的情况,您怎么看?
王:目前在法律上如何认定贿选没有规定,如何处理贿选更没有明确规定,缺乏法律制裁,这也是村民委员会组织法的一个缺憾。乡、镇、县一级选举有规定,可村一级没有规定。根据我们国家罪刑法定的原则,没有法律规定,就无法定罪。这造成无法可依,检察院、法院都无法介入,公安只能以妨碍社会治安来处罚,很牵强。目前对于贿选问题存在三难,即认定难、查处难、处罚难。
新京报:那目前对于贿选是不是就没有办法处理了?
王:也不是。作为村选举的主管部门,民政部参考全国人大文件及相关法律,定出了贿选的概念,即候选人指使他人用实物、金钱影响选民意志的都叫贿眩但这不是法律,而且很笼统,比如说请吃一顿饭、送包烟,许诺当选后的种种好处,这些是否也认定为贿选?因贿选造成选举失败,投票人的误工损失由谁来赔偿?这些细节问题都是这次调研后我们研究和解决的重点。
新京报:这次中央大规模调研行动的背后,是否预示着一个信号,对于村干部违法违纪问题中央将出台一些新的政策?
王:是这样。这次调研结束形成报告后,在9月到10月间,我们将集中对一些重点问题进行探讨,除了出台一些新政策完善制度外,最终结果可能会对目前的《村委会组织法》、《刑法》、《刑事诉讼法》三部法律进行补充和修改,增加对村干部违法违纪行为的认定、处罚等相关内容的规定,从法律层面加强对村干部的监督和管理。
来源: 新京报

据统计,在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中,“村官”达2850人。据最高人民检察院的最新数据,在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中,农村基层组织人员4968人,占42.4%。其中,村党支部书记1739人,村委会主任1111人。根治村官腐败现象,需要法律规范。现行的村委会组织法1998年11月4日颁布实施,但随着社会的发展变化,该法急需修改。目前,村委会组织法的修改程序已经启动,去年底该法的修订草案已经报送国务院。根据全国人大常委会2009年立法计划,修订草案将于年内提请全国人大常委会审议。有专家认为,村委会组织法的修改重点,应该对民主选举的重要环节和程序进行细化,完善村级民主管理和民主监督制度。小“村官”面对大诱惑目前,我国农村共有62万多个村党支部书记和村委会主任,2008年被检察机关立案侦查的涉嫌涉农职务犯罪的村党支部书记和村委会主任,是村官中的极少数,占0.28%和0.18%。但值得注意的是,“腐败村官”的绝对数2850人,在整个涉嫌涉农职务犯罪人员中所占的比例不容忽视。中国政法大学宪法与行政法学博士张国平认为,“所谓村官,指‘两委班子’的全部人员,即‘村党支部委员会’和‘村民委员会’的组成人员。村官在其所属的行政村范围内,对该村的公共事务享有管理权。”华中师范大学教授唐鸣认为:“村官其实算不上是官,如果说是官的话,也是最小的官。但由于村官最经常、最直接地与农民打交道,与农民的利益联系最密切,因此村官腐败不容小视。”近年来,村官腐败的对象和领域发生变化。唐鸣指出,农村税费改革之后,由于取消了“三提五统”,村干部通过向农民收取费用获得一定利益的可能性大大减小。“在大力推进新农村建设的过程中,大量资金流入农村,大批项目在农村展开,又增大了村官腐败的可能。特别在一些有着较多可支配集体资源的村庄,村官腐败的诱惑就更大了。”唐鸣认为也正因为上述原因,近年来在村委会选举中出现了许多贿选现象。避免村霸当“村官”现行的村委会组织法1998年11月4日通过并颁布实施以来,对推动农村基层民主建设,强化、完善村级治理,发挥了重大作用。张国平说:“该法的核心是村民自治。”他认为这部法律首次从法律角度确认村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,强调其产生和管理方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。广大农民逐渐认识到,村民自治是符合农村实际、解决农村问题、保障农民权益的好制度。唐鸣认为:“由于现行村委会组织法规定较为简略,在农村改革深化、发展迅速的今天,有很多法律条文亟待细化。贿选和候选人资格的认定均存在法律空当。”首先,现行村委会组织法和有关的法律未能明确地界定什么是村委会选举中的贿选,也未对司法机关介入村委会选举中的贿选案件作规定。其次,现行村委会组织法未对村委会成员候选人的资格条件或任职资格作明确规定,特别是未对村委会成员候选人的资格条件或任职资格作规定。唐鸣说,“不久前,有村民向我反映他们村村委会主任是一个村霸,因触犯刑法被法院判处两年徒刑缓刑三年,但因村委会组织法和所在省的村委会组织法实施办法中对村委会成员的任职资格都没有这方面的规定,除了召开村民会议将其罢免外,没有其他办法能够解除他的职务,而该村霸在村里势力很大,村民会议又开不起来,结果出现了缓刑人员主持村委会工作的荒唐现象。”“为避免这种现象发生,我建议村委会组织法对村委会成员候选人的资格条件或任职资格应作详细的规定,即明确规定哪些人不能成为村委会成员候选人或不任职。”张国平认为,随着经济社会的发展,该法应加快修改步伐。村务公开亟待“刚性监督”现行的村委会组织法第19条和22条对农民知情权和村务公开做了规定。该法规定村委会必须提请村民会议讨论决定,方可办理。该法规定了村委会应当及时公布办理过程和结果,接受村民的监督。该法还规定了必须公开的村务事项和村务公开不及时、不真实的处理方式。“如果这些规定能够得到认真、严格地贯彻执行,那么村官腐败的机会就会很小。”唐鸣指出,“问题是近年来上述规定在执行中遇到很多问题,致使执行效果大打折扣。”对于目前村务公开中存在的该公开的不公开、公开的信息不具体、公开的程序不规范、公开的形式不严肃、公开的时间不统一、公开的监督措施不力等问题。张国平认为这些问题弱化了村务公开的效果,在一定程度上使村务公开制度流于形式。唐鸣分析,一方面,大量青壮年农民常年外出务工经商,留在村里面的许多村民对村务不大关心,一些村官也不愿意召开对自己行为有监督作用的会议。另一方面,法律未明确规定村务公开不及时、不真实的责任,一些地方的乡镇党委和政府对村务公开的督促、检查工作也抓得不够。专家建议,这些现实情况,在未来村委会组织法修改时应当为立法者所考虑,细化相关规定,加大刚性监督。
治“村官”腐败是系统工程治理村官腐败是一个系统工程。除了必须完善村委会组织法和有关的法律规定并严格地贯彻执行之外,还应当从其他多方面寻找办法和采取措施,使村官不敢腐败、想腐败也难。有关专家建议,首先要加强选举监督,真正把人品正、能力强的人选上村官。从目前的情况看,一是严格村官的选举资格,对有贪污、受贿、挪用公款等前科的劳教人员、刑满释放人员,坚决取消其参选资格;二是打击拉票、贿选、暴力胁迫等不正当的选举行为,保证选举公正。其次,加强对村官特别是村党支部书记和村委会主任的监督。加强对村级财务的审计和监督,进一步健全村级财务支出、管理和监督制度。对村官进行任期和离任审计,在低保资金、土地交易等重大事项上,重点“盯防”。第三,充分发挥村民会议特别是村民代表会议的决策和监督作用,切实保障村民自治权利的实现,防止村民自治演变为“村委会自治”,用村民的民主权利形成对村官权力的有效约束。

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